Quale burro per quali cannoni?

Autori: Alessandro Politi, Analista Strategico e Politico, Direttore NATO Defense College Foundation
Marco Marazzi, Secretary General, European Federalist Party.

L’articolo che vogliamo proporre ha due parti, come in qualunque argomentazione classica, una pars de-costruens ed una re-costruens. Nella prima vengono esposti i classici argomenti di un dibattito sulla difesa d’Europa che dura ormai da trent’anni. Nella seconda si parla delle scelte fondamentali che l’Europa deve fare per arrivare ad una vera Politica Europea di Sicurezza e Difesa (PESD) e quindi a costi accettabili per equipaggiare la propria sicurezza.

Trent’anni dopo
Le difficoltà che attanagliano da qualche tempo molti paesi europei hanno riproposto una questione non nuova: la necessità, questa volta pero’ impellente, di scegliere tra spese militari e spesa sociale:

In Italia, continua il dibattito sui 15 miliardi di spesa per gli F-35. Gli argomenti a favore mettono in guardia dalle potenziali conseguenze catastrofiche per la capacità di difesa del territorio e gli impegni presi in sede NATO se si dovesse optare per non ammodernare l’aviazione militare italiana. Gli argomenti contro sembrano inquadrare la questione, appunto, come una classica alternativa tra burro e cannoni: con 15 miliardi si aprono 10 ospedali, si finanzia abbondantemente la cassa integrazione, si crea un fondo per la disoccupazione, eccetera.

Le cose non vanno meglio nel resto d’Europa: in Francia, Hollande ha appena annunciato un taglio di 20.000 soldati. In Inghilterra, i recenti, ulteriori tagli alla difesa possono far scivolare le spese militari sotto la soglia del 2% del PIL, cosa che preoccupa gli Stati Uniti in quanto tale soglia è a loro avviso il minimo per consentire al Regno Unito di sostenere le operazioni NATO. Pochi mesi fa, l’Olanda ha annunciato tagli per 617 milioni di Euro, mentre i tagli effettuati in Germania (con una riduzione di 15.000 soldati e di un quarto delle basi e di oltre 20.000 civili nei prossimi 4 anni) sono stati definiti come i più pesanti dalla seconda guerra mondiale.
I risultati si vedono: in Libia, la campagna militare delle vecchie “potenze” europee, Francia e UK, che ancora si fregiano di un seggio permanente nel Consiglio di Sicurezza dell’ONU, si sarebbe arenata miserabilmente senza il supporto logistico degli Stati Uniti. È ancora poi fresco il ricordo delle guerre balcaniche degli anni ’90 del secolo scorso e dell’inabilità da parte dell’UE di svolgere un ruolo di qualche rilevanza nella soluzione del conflitto.

Ai tagli, peraltro modesti, compiuti negli anni ’90 a seguito della fine della Guerra Fredda, si sono succeduti quelli degli ultimi anni, che sembrano essere più tagli di necessità, figli della cosiddetta crisi dell’Euro, spingendo a volte gli stati ad operazioni di “pooling” di risorse militari, peraltro sporadiche e opportunistiche. C’è da chiedersi però quanti di questi tagli siano stati fatti in maniera lineare e non coordinata, dettati da esigenze di cassa a livello nazionale, e siano quindi potenzialmente pericolosi in quanto indeboliscono ulteriormente le capacità di difesa dell’Europa in generale. E quanti invece sono stati orientati a ridurre duplicazioni e sprechi e avviarsi verso una maggior convergenza nel settore della difesa europeo.
Pochi, purtroppo.

Nell’aprile di quest’anno, uno studio dell’Istituto Affari Internazionali (IAI) e del Centro Studi sul Federalismo (CSF) ha evidenziato i cosiddetti “costi della non-Europa” nella difesa, ovvero i costi che i singoli paesi UE si trovavano ad affrontare per mantenere 27 eserciti diversi, con priorità e strategie diverse e industrie della difesa diverse. Come prevedibile visto che il trend non è nuovo, il rapporto ha evidenziato un buon numero di duplicazioni e sovrapposizioni nei programmi di armamenti, con il risultato che nel caso di alcuni equipaggiamenti l’Europa conta in media tre programmi contro uno negli Stati Uniti. L’esistenza di quattro programmi di carri armati europei contro uno negli Stati Uniti, tre programmi di aerei da combattimento a fronte di due negli Stati Uniti (che ne producono però due solo per l’export), sette programmi di missili antinave (contro uno solo negli Stati Uniti), e ben 11 programmi IFV/APC contro uno solo negli USA, per non parlare poi dei ben cinque kit di fanteria sviluppati in Europa (rispettivamente in Francia, Germania, Italia, Spagna e Gran Bretagna) contro un solo kit sviluppato negli Stati Uniti, fanno cadere le braccia. Se poi si aggiunge che in Europa esistono sei costellazioni diverse di satelliti di comunicazione, la situazione si fa ancora più cupa.

Il rapporto conferma che la tendenza di ogni singolo stato ad avere una propria industria bellica e ad affidare contratti di sviluppo ed acquisizione soprattutto all’industria nazionale è dura a morire, con effetti deleteri per il mercato unico della difesa (si calcola per esempio che trasferire un bene destinato alla difesa tra due stati UE possa richiedere fino a quattro mesi) ed una moltiplicazione notevole di costi di ricerca.

Nonostante alcuni progressi svolti negli ultimi anni verso una maggiore integrazione ad esempio attraverso i programmi “legacy” e le compensazioni industriali, e la creazione nel 2004 della European Defence Agency (peraltro con mandato e fondi molto limitati) che sta cercando di intervenire su alcune duplicazioni, il problema di base non è stato risolto: mantenere 27 eserciti in Europa costa, senza peraltro rafforzare il sistema di sicurezza europeo. Anzi, indebolendolo. Con la conseguenza che dal punto di vista strategico-operativo, le forze europee, con quasi due milioni di uomini sotto le armi mancano di capacità operative fondamentali, quali per esempio quella di proiettarsi al di fuori del territorio europeo (secondo alcuni dati EDA sempre citati nel rapporto IAI-CSF infatti, le truppe europee costituiscono appena il 4,2% di tutte le truppe schierate all’estero).

In altre parole, nel settore difesa si continua a fare sempre meno senza cercare di farlo meglio (come praticamente si è fatto negli ultimi 30 anni). E lo si deve fare con sempre meno soldi non solo per l’inflazione intrinseca ai sistemi di difesa (prima compravo 200 caccia, ora con gli stessi soldi 20 o in futuro 2), ma perché l’Europa è da tempo sotto assalto finanziario ed i suoi soldi sono serviti a ricoprire il disastro dei derivati finanziari. Le soluzioni non sarebbero difficili da trovare, ma se non si è riusciti a creare un vero sistema di difesa e sicurezza comune all’interno dell’Europa negli ultimi 30 anni, vanno identificati i motivi e responsabili.

Fare sul serio
Come prima cosa, è necessario correggere alcuni equivoci che potrebbero portarci fuori strada:

Il paragone con gli Stati Uniti, mentre è utile per evidenziare gli sprechi e duplicazioni esistenti nei programmi di armamenti in Europa, perde ogni significato quando si guarda alle spese totali per la difesa: la Guerra Fredda è finita, ma certi giapponesi del sistema militar-industriale statunitense non vogliono accorgersene con il risultato che gli Stati Uniti sono in corsa al riarmo contro se stessi. Obama lo sa, ma si continua a spendere quanto i 40 paesi successivi in termini di bilancio monetario. Dunque il parametro statunitense è irrealistico già per gli USA, figuriamoci per l’UE.

Per quanto riguarda il ruolo secondario degli europei (con qualche eccezione per il Regno Unito) nelle due maggiori guerre degli ultimi anni (Iraq2 e Afghanistan), va tenuto conto che la prima era una guerra “by choice”, cioè non difensiva, né necessaria (e quindi anche incostituzionale in un paio di paesi importanti UE); mentre la seconda è stata condotta scandalosamente al risparmio da Washington stessa: l’Afghanistan costa per km/q e per abitante meno di Bosnia-Erzegovina e Kossovo, anche in termini di soldati sul terreno, ed i tiepidi risultati si vedono, indipendentemente dal ruolo degli europei.

Da quando si è perso il senso di una missione realmente comune (esattamente come per la moneta che almeno è comune nell’oggetto anche se non nella politica come dovrebbe essere) ci si attacca a cifre mantriche, in questo caso il 2% del PIL sopraccitato. Ma è veramente necessario spendere esattamente il 2% del PIL anche quando il PIL è in caduta libera? In tempi di crisi feroce non c’è l’alternativa tra burro e cannoni, ma c’è la necessità di produrre burro per potersi permettere i cannoni, anche facendo a meno di quella corbelleria che è il pareggio di bilancio nella costituzione.

Qualcuno può spiegare qual è la capacità militare della Grecia ora che è alle corde socialmente? Si diceva che le migliori mura di Sparta erano i suoi cittadini, ma non certo cittadini allo stremo.

La nota frase “O burro o cannoni” ha un senso, ma solo e soltanto se ci si prepara alla guerra di conquista, come è stato per tre millenni di storia europea e indo-cinese. Qual è la grande guerra per cui americani ed europei dovrebbero prepararsi? Contro la Cina? Tra di loro? Contro i russi? Senza una risposta chiara, non ci sono spese chiare.

Tutte le misure d’efficientamento della difesa a livello europeo finora sono state misure funzionaliste, cioè che tendono a migliorare le cifre senza toccare i fondamentali politici. Il Mercato Europeo Comune è il monumento al funzionalismo nel bene e nel male. Il bene lo abbiamo sotto gli occhi ed il male è questa crisi finanziaria globale i cui effetti sono stati accelerati dall’integrazione finanziaria europea. Purtroppo, non possiamo permetterci un MEC Difesa perché questo tempo è passato e solo scelte politiche chiare e definitive possono smuovere un panorama ingessato.

Gli studi sui costi della non-Europa sono utili per richiamare un problema concreto, ma umanamente non servono a risolverlo perché simili soluzioni sono già state dibattute e sono rimaste disattese fin dal 1954 (bocciatura francese della CED). Chi ha partecipato ai negoziati per la nascita dell’EDA sa perfettamente che la delegazione italiana presentò una bozza di accordo per un’agenzia forte, ben dotata e con competenze concrete. I tre partner europei maggiori (Francia, Germania e UK, e soltanto loro) manovrarono per arrivare ad un compromesso molto al ribasso, cioè l’EDA che abbiamo.

I nostri amici americani negano l’evidenza storica di un fatto asso(l)dato: finché l’Europa è divisa politicamente e dunque militarmente, continua ad investire meno nella difesa da quando è finita la Guerra Fredda. Insistere sul target 2% individualmente è come cavare sangue da una rapa e sperare in contributi maggiori è utopistico. Già oggi metà delle truppe in Afghanistan sono europee e senza quella metà gli americani non potrebbero contare su retrovie sotto controllo. Già oggi in Libano non c’è un solo soldato americano, ma tutti di paesi europei anche extra-UE; manca solo la bandiera. Appunto.

Dunque o l’Europa è unita e quindi può davvero contribuire di più alla sicurezza euratlantica oppure siamo arrivati ad un limite per ora in netta regressione. Certo, se non si è pronti ad aumentare molto modestamente le risorse della Commissione, non si vede perché i governi sarebbero disposti a farlo in un campo spinoso come la PESD.
Il vertice di dicembre sulla PESD è molto difficile produca qualcosa di concreto, ma se vuole mantenere fede alle sue promesse dovrà a nostro avviso almeno affrontare i seguenti temi:

1. Europa della difesa ad una o due velocità? Tutti devono contribuire ad impieghi extraeuropei o no? E chi?
2. La scelta degli USA è “leading from behind”. Quando e dove quindi l’UE deve essere in prima linea e quando seguire?
3. Standardizzare è un imperativo strategico, operativo ed economico. I tentativi di standardizzazione dall’alto della gamma degli armamenti con successo sono molto pochi, quelli dal basso inesistenti. Poiché quello che spesso gli europei mettono in campo sono i soldati, è assolutamente sensato che vi sia una standardizzazione dal basso di tutti gli equipaggiamenti di fanteria, corazzati, blindati, artiglieria e contraerea campale con l’ovvia clausola del buy European.
4. Il disastro nella frammentazione del naviglio e delle linee d’aerei da combattimento è stato accuratamente preparato da 30 anni circa. Vent’anni fa l’Italia aveva informalmente lanciato l’idea di una classe di portaerei europee dotate di catapulta, i francobritannici l’hanno fatta cadere ed i tedeschi erano inorriditi alla sola idea, paralizzati da vecchie paure dimenticate (il c.d. Tirpitzwahn). Cosa verrà dopo il quartetto mortale di aerei da combattimento (Typhoon, Rafale, Gripen, F-35 Lightning II) è impossibile dirlo, ma anche qui standardizzare dal basso è assolutamente possibile, se necessario anche con equipaggiamenti americani.
5. Sono prevedibili innanzitutto le resistenze britanniche seguite a ruota da quelle francesi. Per i britannici la risposta è semplice: facciano il referendum, lo vincano e vadano per la loro strada. Altrimenti la smettano di sognare relazioni speciali che sono morte: l’unica relazione speciale fattibile è dentro l’Europa. Per i francesi la risposta è identica a quella data dagli altri paesi UE sul Rafale: fate pure da soli, ma noi cominciamo a risparmiare da adesso. Guarda caso i paesi che trarrebbero subito più beneficio sono quelli che già adesso hanno sempre meno soldi per le spese di difesa e sono quelli che hanno meno grilli di grandeur o punch-above-the-weight.
6. È altrettanto prevedibile una cacofonia da parte degl’interessi privati nel campo della difesa con ogni sorta d’argomenti su valore aggiunto, azionisti, redditività ecc. Argomenti che meritano una riflessione seria a patto che sia chiaro che in questo campo l’unico attore che deve contare è lo Stato (sempre che non sia afflitto da sindrome di lemming) e che l’unico criterio di partenza è la sostenibilità complessiva delle spese di difesa per l’Unione Europea. Abbiamo visto vent’anni di privatizzazioni and we are not amused. La difesa è imprivatizzabile. Oppure torniamo alle gioie degli eserciti mercenari dove ai costi della non-Europa sommeremmo felicemente quelli del non-Stato.

Quello che ci si aspetta da questo prossimo vertice di dicembre è riducibile in poche parole: più politica, più Europa, più integrazione dove serve, subito. Da lì possono discendere cifre e risparmi concreti che: renderanno produttivi i tagli operati; permetteranno all’UE di ricostruire bilanci il cui 2% del PIL acquisti veramente qualcosa; prepareranno il terreno ad altre integrazioni ed aumenteranno l’operatività delle forze armate attuali. Altrimenti sarà la solita fiera delle vanità il cui risultato è subito prevedibile: una spirale al ribasso da cui nessuno stato nazionale si salverà e tutti saranno inghiottiti.

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International lawyer, political campaigner, convinced liberal and eurofederalist

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Pubblicato su International politics
10 comments on “Quale burro per quali cannoni?
  1. Roberto ha detto:

    Avvocato buona sera. Secondo lei con un esercito unico a livello europeo e con lo stesso bilancio, l’Unione Europea potrebbe avere un ruolo di superpotenza a livello militare nelle relazioni internazionali?

  2. Rosa ha detto:

    mi scusi, secondo lei riusciremo ad avere un giorno una difesa europea? E il Ministero della Difesa che fine fa?

  3. Teo ha detto:

    io credo che con tutti i soldi che buttiamo per le armi potremmo sfamare tanta gente che sta male. Se però con un esercito unico si risparmia viva l’Europa!

    • marcopfe ha detto:

      Come spiegato nell’articolo, non è solo un discorso di risparmio, ma anche di efficienza e di dotare l’Europa di quello di cui ha bisogno. Non c’è bisogno di 4 programmi diversi di carri armati e 11 di missili antinave e 4 di aerei da combattimento, per esempio.

  4. Marco Marazzi ha detto:

    Grazie Roberto per la tua domanda. Il problema non è tanto trasformare l’UE in una superpotenza al pari degli Stati Uniti, in quanto come indicato nell’articolo gli USA hanno già un settore militare sovradimensionato rispetto alle necessità attuali. La questione è quella di consentire all’Europa una indipendenza dal punto di vista militare e politico e costruire delle forze armate che sono in grado si svolgere quei compiti che il futuro governo europeo deciderà di dargli, di farlo in maniera più efficente e di farlo anche senza spendere inutilmente miliardi per costruire nulla. Avere quasi 2 milioni di uomini sotto le armi ma essere in grado di spedirne sui teatri internazionali solo 70,000 è una cosa ormai ridicola. Bisogna cambiare.

  5. Virgilio ha detto:

    Con un esercito unico, non si potrebbe uscire dalla NATO e difenderci senza il dominio degli americani?

    • marcopfe ha detto:

      Ciao Virgilio, nel caso si vada verso una vera integrazione delle forze armate europee, non penso che i rapporti con la NATO debbano cessare, e l’alleanza con gli Stati Uniti probabilmente continuerà per forza di cose. Ci saranno ovviamente dei cambiamenti dal punto di vista legale se l’interlocutore degli americani diventa unico.

  6. Francesco ha detto:

    ciao Marco, ho 31 anni e vivo a Bolzano; avete una sezione qui? in caso di risposta negativa, potrei farla io?

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